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  内容摘要： PPP在加拿大的发展始于20世纪90年代初，由于基础设施老化，公共服务滞后，加拿大联邦政府大力推动私营资本进入该领域，地方政府也采取各种措施解决传统项目采购经常面临的建设速度慢和成本超高的问题，因此PPP在加拿大各领域得以运用和发展。迄今加拿大已建立起世界上最高效、最稳定的PPP市场之一，成为各国学习的典范。本短文摘取自清华大学PPP研究中心“国际PPP系列丛书”中的《加拿大政府与社会资本合作（PPP）模式研究》，旨在概括性地介绍加拿大PPP模式的应用现状，以期使读者对于加拿大PPP市场有一个总体的认识。

  在加拿大PPP模式已被运用于十个领域，成为政府解决财政和更新改造陈旧的基础设施日益重视采用的方式。表1列出了1991-2016年加拿大PPP项目在各行业应用的数量、总价值和单个项目的平均价值。健康医疗是加拿大运用PPP最多的行业，共有92个项目，其次是交通运输领域（60个）。司法、水和废水、教育、娱乐文化和能源行业运用PPP的项目数量均在10-20个之间，建筑（包括大学宿舍楼和政府廉租房等）、政府服务和信息技术行业也开始运用PPP，但均不超过10个项目。

  若考虑PPP项目的价值，交通领域的PPP项目总价值最高，达到523.98亿加元，健康医疗次之，为265.81亿加元，约为交通项目价值的一半。虽然能源PPP项目数量排第七位，但价值达到260.91亿加元，列第三位。水和废水领域则相反，其PPP项目数量较多，排第四位，但总价值为9.9亿加元，位列倒数第二，仅高于信息技术。就PPP项目的平均价值而言，能源最高（23.72亿），依次为交通（8.73亿），建筑 (3.64亿) 以及健康医疗 (2.89亿) ，水和废水行业的单个项目平均价值为5500万加元，是各行业中最低的。

  加拿大的行政区划是由10个省（Province）和3个地区（Territory）组成的。省和地区的主要差别在于省是根据宪法法令设立的，但地区是根据联邦法律设立的，所以地区由联邦政府直接管辖、省则是由各省所立的政府管辖的。加拿大的PPP市场在各省和地区表现出不同的发展水平。图1显示的是加拿大12个已经实施PPP项目的省和地区以及PPP项目的数量，越深的颜色表示PPP项目越多。能够正常的看到安大略省(Ontario)遥遥领先，其次是不列颠哥伦比亚省(British Columbia)、阿尔伯塔 (Alberta)和魁北克(Quebec)省发展较快，根本原因是这几个省面积较大、财政实力较强以及有较完善的PPP项目采购和运作规范。1991-2016年安大略省共实施了129个PPP项目，占全部项目数量的52%；不列颠哥伦比亚省虽然排第二位，但与安大略省相比，PPP实施的数量还有很大差距，共有43个项目，占比17.3%；阿尔伯塔和魁北克两省不相上下，分别有19个和18个项目，占比7.7%和7.3%。萨斯喀彻温省（Saskatchewan）和新布伦瑞克省（New Brunswick）分别有10个和13个PPP项目，曼尼托巴省（Manitoba）、新斯科舍省（Nova Scotia）、纽芬兰与拉布拉多省（New Foundland and Labrador）以及西北地区（Northwest Territories）和努纳武特地区（Nunavut）正处于PPP发展初期，项目数量均不足10个。它们发展PPP的经验较少，财政实力较弱或缺乏实施PPP的政策框架。此外，还有一个跨省项目，即连接新斯科舍省和爱德华王子岛（Prince Edward Island, 简称P.E.I）的联邦大桥项目。至今为止，加拿大只有育空地区（Yukon）还没有实施PPP项目。

  在248个PPP项目中，处于运营阶段（Operational）的项目有155个，占总数的62.5%。其次是正在建设(Under Construction) 的项目有47个，约占19%。达到发出投标邀请书阶段 (RFP) 的项目有15个，约占6%，其余分处不同阶段的项目31个，占总数的12.5%（如图2所示）。如果将项目落地界定为已完成融资(Financial Close)，那么正在建设、建设完成 (Construction Complete) 以及正在运营的项目累计有212个，占全部PPP项目的85%，这说明加拿大PPP项目的落地率是很高的。

  加拿大的PPP市场是世界上最稳定、先进和繁荣的PPP 市场之一。各级政府都付出相当多的资源，运用PPP模式解决发展基础设施所面临的资金缺口和高效地提供公共服务。根据由哪一级政府来负责项目的选择、招标采购和融资等各环节的运作，可以将加拿大的PPP项目分为联邦项目、省和地区项目和市级项目。截至2016年底，加拿大联邦项目共有10个，占所有总数的比重为4%, 省或地区项目187个，占比75%，市级项目49个，占比20%（图3）。其他的还有两个特别的项目，一个是安大略省的Gordie Howe International运输项目，是由美国联邦政府和密歇根州政府、加拿大联邦政府和安大略省政府共同作为项目的利益相关方，是跨国性的、联邦与省或州级政府共同合作的项目。另一个是库克什河发电项目（Kokish River Hydroelectric Project），它是由不列颠哥伦比亚省北温哥华岛的纳姆吉斯（Namgis）原住民政府与加拿大联邦政府共同负责的项目。

  联邦政府的10个项目集中在安大略、不列颠哥伦比亚和魁北克三个省或跨多省，涉及到交通、建筑、能源、信息技术和司法五个领域，这些项目关系到国家安全保障或有全国性影响，这是由联邦政府的职责决定的。加拿大1867年宪法规定，联邦政府主要负责对国家总体会产生影响的事务，如国防、外交等；而省或地区政府则负责管理区域性的事务，包括教育、医疗、一些自然资源和道路管理等，有些职责需要和联邦政府分担。市级政府则承担市或社区一级的事务，包括图书馆、公园、水系统、地方警察等，此外原住民有自己的政府，行使类似于市级政府的职责。联邦PPP项目大多采用设计-建设-融资-维护-运营模式。

  如图4所示，加拿大PPP项目主要是采用以下四种模式，按照私营部门在项目中参与的程度和所承担的责任与风险的大小依次为：

  采用这一个模式的项目有36个，占比15%。私营部门与公共部门（政府）签约，负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给公共部门。采用该模式，私营部门所承担的风险小于以下三种PPP模式。

  采用这一个模式的项目有25个，占比10%。在DBF模式下，私营部门负责设计和建设该项资产以符合公共部门的要求。私营部门也负责施工期间的融资，因为在资产完成并准备运营之前他们通常不会从公共部门收取任何款项。这些协议的有效期通常跨越施工期和项目交付后的保修期。这种模式的主要好处是对公共部门提供了时间和成本上的确定性，以及将设计和施工风险转移给了私营部门。其局限性在于它可能会促使私营部门降低设计和实施工程的成本，但由公共部门对资产承担长期责任。

  共有78个项目采用这种模式，占比32%。DBFM 模式建立在 DBF模式的基础之上，由私营部门依据资产的性能要求来负责长期维护，一般期限为 20 至 35 年。维护工作可以包括日常设施维修、年度保养和生命周期维护，这中间还包括对主要设施、设备的重要升级或更换。与DBF不同的是，私营部门融资和基于性能考核的付款是贯穿于资产的整个生命周期的，从而有利于实现资产性能长期符合公共部门的要求。在 DBFM 模式下，维护责任/风险转移到私人伙伴的程度和私人融资的期限都可能不一样。显然，这在某种程度上预示着公共部门要承担不同程度的风险和成本。DBFM的长期性要求公共部门在项目协议中明确规定资产应达到的性能。为此，协议中通常也设立相关条款，旨在确保私营部门有适当的财务激励。

  共有66个项目采用这种模式，所占比重为27%。DBFMO模式下，除了设计、建设和融资，私营部门还负责资产的运营和维护，从而公共部门可以最大化地将风险转移给私营部门。运营通常与维护有所区别，维护的重点是资产本身，而运营则涉及与该资产相关联的服务。例如一家老人护理中心，维护将涉及建筑围护结构，建筑的加热、冷却、通风系统等，而运营将涉及该护理中心内部人员的配置、员工素质培训、顾客服务等。DBFMO 模式下，私营部门融资期限及其在O 和 M这两方面的责任程度也有一定可能会不同，这些变化往往影响到公共部门所要承担的风险。与 DBFM一样，DBFMO 项目协议通常会包含旨在确保资产达到所需要求的条款。